SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado-Ponente:
Jesús Eduardo Cabrera Romero
El 3 de marzo de
1998, los abogados Aníbal Veroes y José Vicente Haro, en representación de Compañía Occidental De Hidrocarburos Inc., (ahora Arco
Producción de Venezuela, Ltd.) constituida conforme las leyes del
Estado de California, Estados Unidos de Norteamérica, domiciliada en Venezuela,
según inscripción hecha ante el Registro Mercantil de la entonces
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 19 de
febrero de 1976, bajo el nº 36, Tomo 2-A-Sgdo., interpuso ante la Corte en Pleno «acción de nulidad por razones de
inconstitucionalidad e ilegalidad conjuntamente con acción de amparo
constitucional, contra la
Ordenanza sobre el Régimen de Contingencia al cual deberán
someterse los contribuyentes que se le determinen Impuestos Complementarios por
Reparos Fiscales del Municipio Rosario de Perijá del Estado Zulia, de fecha 28
de agosto de 1996, sancionada por el Consejo Municipal de dicho Municipio y
publicada en Gaceta Municipal el 03 de septiembre de 1996».
El 15 de diciembre
de 1998, se dio cuenta ante la
Corte en Pleno y se designó como ponente al Magistrado
Humberto La Roche.
Por auto del 27 de
abril de 1999, fue admitida la demanda intentada.
El 15 de julio de
1999, tuvo lugar la audiencia constitucional y ambas partes presentaron
informes.
El 7 de diciembre de
1999, la Corte
en Pleno dictó sentencia mediante la cual declaró inadmisible el amparo
constitucional interpuesto y con lugar la solicitud la medida cautelar
innominada.
Mediante oficio
TPI-00-18 de, de 14 de marzo de 2000, la Sala Plena de este Máximo Tribunal remitió el
presente expediente a esta Sala Constitucional, en virtud del nuevo régimen
competencial acaecido a partir de la entrada en vigencia de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela.
El 5 de abril de
2000, se dio cuenta en Sala del recibo de los autos y acordó pasar las
actuaciones al Juzgado de Sustanciación.
El 15 de junio de
2000, el Juzgado de Sustanciación ordenó notificar –mediante oficio– al
Presidente del Concejo Municipal del Municipio Rosario de Perijá del Estado
Zulia, al Fiscal General de la República y al Síndico Procurador del referido
Municipio. Igualmente ordenó notificar a los abogados de la parte actora, con
el fin de que tuvieran conocimiento de que –conforme a las previsiones sobre
competencia contenidas en la nueva Constitución– correspondía a esta Sala
Constitucional conocer de la presente demanda. Por último, ordenó librar cartel
de emplazamiento a los interesados.
Una vez realizadas
las notificaciones y consignado el cartel de emplazamiento, el expediente fue
remitido a la Sala.
El 5 de abril de
2001, se fijo el quinto (5°) día de despacho para el comienzo de la relación de
la causa en el presente juicio y se designó ponente al Magistrado Iván Rincón
Urdaneta.
El 25 de abril de
2001, se dio comienzo a la relación de la causa y se fijó el acto de informes.
El 10 de mayo de
2001, el representante judicial de la parte actora presentó escrito de
informes.
El 27 de junio de
2001, se dijo «vistos».
El 12 de diciembre
de 2001, mediante sentencia nº 2634, esta Sala declinó el conocimiento del caso
de autos en la Sala Político-Administrativa, atendiendo el
criterio acogido mediante sentencia nº 2353/2001.
El 16 de enero de
2002, se dio cuenta del expediente en la Sala
Político-Administrativa y se designó como ponente al
Magistrado Hadel Mostafá Paolini.
Mediante sentencia
nº 00220, de 23 de marzo de 2004, la referida Sala de este Máximo Juzgado
rehusó la competencia que le fuera declinada y ordenó devolver las actuaciones
a esta Sala Constitucional.
El 1º de noviembre
de 2005, se dio cuenta ante esta Sala Constitucional de las actuaciones
devueltas, se asignó al expediente el nº 05-2159 y se designó como ponente al
Magistrado que, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
Realizado el estudio
del caso, se pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:
De la pretensión de
nulidad
En síntesis, los apoderados
judiciales de la demandante, Arco Producción de Venezuela, Ltd.,
fundaron su pretensión sobre la base de los siguientes argumentos:
Que, el 10 de julio de 1996,
el Alcalde del Municipio Rosario de Perijá emitió acta de inspección fiscal e
imputación de cargos número DHJL-96-03, en la cual notificó a la Compañía
Occidental de Hidrocarburos, Inc., que había designado un
fiscal para inspeccionar a la sociedad mercantil, en el rubro de patente de
industrias, «toda vez que la Empresa es Contribuyente
Transeúnte en el Municipio Rosario de Perijá, y no posee establecimiento u
oficinas, como en efecto se afirma en el Acta Fiscal».
Que, el 3 de septiembre de
1996, fue publicada la
Ordenanza sobre el Régimen de Contingencia al cual deberán
someterse los contribuyentes que se les determina impuestos complementarios por
reparos fiscales del Municipio Rosario de Perijá, la cual «norma el régimen especial que deberá aplicarse a los contribuyentes del
Fisco Municipal, que se le [sic] determinen
reparos fiscales y gocen de la prerrogativa de la suspensión de los efectos del
acto impugnado, prevista en los artículos 173 y 189 del Código Orgánico
Tributario».
Que, el 18 de septiembre de
1996, la demandante presentó ante la Dirección de Hacienda Municipal escrito de
descargos, a fin de manifestar su oposición al acta fiscal antes referida.
Que, el 13 de noviembre del
mismo año, la
Dirección de Hacienda Municipal –mediante resolución signada
con el alfanumérico DH-01-11-96- solicitó a la accionante la presentación de
pruebas adicionales a las anexadas al escrito de descargos, las cuales fueron
presentadas por la misma el 13 de diciembre de 1996.
Que, el 29 de enero de 1997, la Dirección de
Hacienda de la
Alcaldía emitió resolución DH-97-02-01, por medio de la cual
declaró concluido el sumario administrativo a la Compañía
Occidental de Hidrocarburos Inc. En contra de este acto la
referida compañía ejerció el recurso de reconsideración.
Que, el 16 de abril de 1997,
la demandante en nulidad recibió de la Dirección de Hacienda Municipal de la Alcaldía del
Municipio Rosario de Perijá del Estado Zulia, oficio de notificación sin número
de fecha 18 de marzo de 1997, por medio del cual le informó que el recurso de
reconsideración interpuesto fue declarado sin lugar y en consecuencia se
ratificó el Acta de Fiscalización e Imputación de Cargos.
Que, el 30 de mayo de 1997, el
apoderado judicial de la compañía antes referida ejerció ante el Juzgado
Superior Primero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción
Judicial con competencia nacional, recurso contencioso
tributario en contra de la resolución DH-97-02-01, de la Dirección de
Rentas de la
Alcaldía Rosario de Perijá del Estado Zulia y la Resolución sin
número de fecha 18 de marzo de 1997, emitida por la Alcaldía del
Municipio de Perijá.
Que, el 16 de diciembre de
1997, la
Alcaldía Rosario de Perijá notificó a los apoderados
judiciales de la compañía antes nombrada, que ésta debía prestar caución o
fianza a los fines de «garantizar las
resultas del juicio que esa sociedad mercantil incoara en vía contenciosa,
contra los reparos fiscales que le fueron determinados por la Administración
Tributaria de este Municipio».
Que, el 21 de enero de 1998,
los apoderados judiciales de la referida compañía, interpusieron ante el
Juzgado Superior Primero de lo Contencioso Tributario con competencia nacional,
acción de amparo constitucional «contra
las actuaciones administrativas por parte de la Alcaldía del
Municipio Rosario de Perijá del Estado Zulia, que tiene su origen en el acto
administrativo contenido en Resolución No. 301 de fecha 16 de diciembre de 1997
y en el Oficio No. ALC-D-0374-97», y solicitaron la suspensión de los
efectos de la Ordenanza
accionada mientras durase tal juicio constitucional.
Que, concretamente, la Ordenanza sobre el
Régimen de Contingencia al cual deberán someterse los contribuyentes que se le
determinen Impuestos Complementarios por Reparos Fiscales del Municipio Rosario
de Perijá del Estado Zulia, vulneró
el derecho a la defensa de su representada, contemplado en el artículo 68 del
texto constitucional derogado –correspondiente al artículo 49 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela– «ya que el Municipio […]
somete a los contribuyentes a quienes la Alcaldía les ha formulado reparos y han ejercido
el recurso contencioso respectivo, a la situación de insolvencia, lo que les
imposibilita obtener o renovar las licencias […] ya que para ello se debe ser solvente (según la propia ordenanza), con
lo cual, el Fisco Municipal para asegurarse las resultas del juicio pendiente
en la decisión, exige la presentación de fianzas a satisfacción del Alcalde
desnaturalizando los efectos que la interposición del recurso
contencioso-tributario le otorga a los actos impugnados».
Que, además, la mencionada
Ordenanza lesiona su derecho a la libertad económica, contemplado en el artículo
96 de la
Constitución de 1961 (hoy artículo 112 de la Carta Magna), por
cuanto la Ordenanza
impide la obtención de la solvencia, a los contribuyentes que «adeuden» reparos fiscales, situación que
–lejos de beneficiar al contribuyente- lo priva de su derecho a la no
exigibilidad de los reparos formulados e impugnados y que no se tome ningún
tipo de medida que tienda a hacer exigibles dichos reparos, hasta tanto no se
decida el recurso contencioso-tributario interpuesto.
Que, por otro lado, fue vulnerada
la garantía de no retroactividad de las leyes consagrada en el artículo 44 de
la derogada Constitución, por cuanto trata de regular hechos verificados con
anterioridad a su entrada en vigencia, lo cual resulta inconstitucional a la
luz de la citada disposición constitucional.
Que, además, califican de
ilegal la referida Ordenanza, por cuanto desconoce total y absolutamente la
suspensión de los efectos de que gozan los actos recurridos en el contencioso
tributario, violando de manera flagrante lo dispuesto en los artículos 173 y
189 del Código Orgánico Tributario (entonces vigente).
Con fundamento en tales
alegatos, solicitó la representación actora que fuera declarada la nulidad de
la ordenanza impugnada y, en sede cautelar, fuera decretado a su favor mandamiento
de amparo constitucional, de conformidad con lo previsto en el artículo 3 de la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y, subsidiariamente,
medida cautelar innominada de suspensión de efectos de la ordenanza impugnada.
De la ordenanza impugnada
La presente demanda de nulidad
está dirigida en contra de la
Ordenanza sobre el Régimen de
Contingencia al cual deberán someterse los contribuyentes que se le determinen
Impuestos Complementarios por Reparos Fiscales, sancionada por el Concejo
Municipal del Municipio Rosario de Perijá del Estado Zulia, publicada en la Gaceta Oficial de dicho ente
político-territorial nº 113 de 03 de septiembre de 1996, la cual es del
siguiente tenor:
«ORDENANZA SOBRE EL RÉGIMEN DE CONTINGENCIA AL CUAL DEBERÁN
SOMETERSE LOS CONTRIBUYENTES QUE SE LE DETERMINEN IMPUESTOS COMPLEMENTARIOS POR
REPAROS FISCALES
CAPÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
ARTÍCULO 1: La presente ordenanza norma el régimen
especial que deberá aplicarse a los contribuyentes del Fisco Municipal, que se
le determinen reparos fiscales y gocen de la prerrogativa de la suspensión de
los efectos del acto impugnado, prevista en los artículos 173 y 189 del Código
Orgánico Tributario, a los fines de no suspender de totalidad de la tributación
FUTURA que le corresponda por cualesquier rubro impositivo Municipal y prever
la recepción de la totalidad de los impuestos eludidos en su justo valor y para
ello se incluye la indexación de los créditos fiscales, desde el mismo momento
que sean exigibles.
El régimen de
contingencia que prevé la presente Ordenanza no obliga a la cancelación del
crédito fiscal que les sea determinado, sino la forma como deberá seguir
tributando el contribuyente después de determinarse el Reparo Fiscal, para no
privar al Fisco Municipal de la totalidad de los tributos, hasta no tenerse la
sentencia firme en la vía contenciosa.
ARTÍCULO 2:
Todo contribuyente del Fisco del
Municipio Rosario de Perijá, que se le determinen impuestos complementarios por
reparos a su tributación y que interponga recursos, tanto en la vía
administrativa como en la vía contenciosa, deberá someterse a las disposiciones
previstas en la presente Ordenanza.
ARTÍCULO 3: A los fines de la presente Ordenanza
se entiende por Reparo Fiscal, a las objeciones que le formule a un
contribuyente la
Administración Tributaria, bien por su
falta de tributación o por la que efectúe defectuosamente en sus declaraciones
sobre las bases imponible y se les impute en cargos diferencias impositivas
dejadas de tributar y las sanciones que pudieran ser aplicadas por haber
incurrido en infracciones a las disposiciones legales y municipales.
Se entiende que
un Reparo Fiscal después de imputado y notificado, a los fines de que el
contribuyente ejerza adecuadamente su derecho a la Defensa, en salvaguarda de
sus intereses, se determina o liquida cuando la Administración
después de sustanciar el sumario respectivo para aclarar los hechos, concluye
en la existencia del mismo, mediante resolución motivada, emitida por el
Alcalde o por el Órgano en el que delegue [sic],
pasando a ser un CRÉDITO FISCAL a favor del Municipio.
ARTÍCULO 4: A los fines de esta ordenanza, se
entenderá por indexación el ajuste cronológico del valor de la moneda nacional
para compensar el efecto inflacionario, lo cual deberá cancelarse o
determinarse en forma acumulativa mensual en función de los índices
inflacionarios promedios que publique el Banco Central de Venezuela para los
productos de primera necesidad.
ARTÍCULO 5: El Régimen de Contingencia se empezará
a aplicar desde el mismo momento que el contribuyente interponga el recurso de
reconsideración contra la
Resolución donde se le determinen los impuestos
complementarios por Reparos Fiscales en cualquier rubro impositivo Municipal
y/o se le apliquen sanciones de multas por infracciones a las disposiciones
Municipales. La inmediata aplicación del Régimen de Contingencia al
contribuyente, obliga también a la Administración a efectuar las sucesivas
inspecciones fiscales para mantener actualizados los reparos que se determine
al contribuyente.
CAPÍTULO II
DEL RÉGIMEN TRIBUTARIO
PROVISORIO
ARTÍCULO 6: Cuando el recurso que interponga el
contribuyente o su representante sólo se impugne parcialmente el acto, donde se
le determine el Crédito Fiscal, será exigible el pago de la porción no
objetada.
ARTÍCULO 7: Cuando en el recurso se impugne la
totalidad del acto, se le exigirá al contribuyente el pago de los impuestos
provisionales en la misma forma que venían haciéndolo antes de determinarse el
reparo fiscal objeto de la impugnación, siempre y cuando los impuestos anuales
sean mayor al veinticinco por ciento (25%) del último año reparado fiscalmente
y en caso de no serlo, se tomará el veintiocho por ciento del monto del mismo,
como el monto a tributar, hasta tanto exista sentencia firme o quede el acto
definitivamente firme. En la oportunidad que se produzca dicha decisión o
SENTENCIA definitiva y firme, se efectuará la compensación correspondiente.
ARTÍCULO 8: Cuando el contribuyente que estando
obligado a hacerlo, no presente declaraciones juradas de un tributo y omita
pagar el mismo por uno o varios períodos legales, la Administración
Tributaria del Municipio la [sic]
requerirá que las presente y pague el tributo resultante en el plazo máximo de
quince (15) días, contados a partir de la notificación del contribuyente. En
caso de no cumplir con lo requerido, la Administración
Tributaria podrá determinar de oficio y exigir al
contribuyente el pago del tributo correspondiente a cada uno de los períodos en
las [sic] cuales hubiere omitido
presentar la declaración y efectuar el pago. Para ello considerará como
tributos exigibles, la cantidad de tributo con inclusión de su actualización
monetaria o indexación, que hubiere determinado en la última declaración jurada
anual presentada a la Administración Tributaria; siempre que el período
de tributo que debe determinar el contribuyente sea anual; si el período no
fuese anual, se considerará como impuesto exigible la cantidad máxima del
tributo determinado, del período que corresponda al lapso anual en el que
hubiere efectuado pagos del tributo y que fuere el lapso más próximo al de la
fecha en la cual la Administración Tributaria realice la
determinación de oficio. Esta cantidad así determinada se exigirá por cada uno
de los períodos que el contribuyente hubiese omitido efectuar el pago del
tributo; sin perjuicio de la actualización monetaria, de las sanciones e
intereses que correspondan. Si el contribuyente no pagara el tributo
determinado de acuerdo con este artículo, dentro de un plazo máximo de
veinticinco (25) días hábiles contados a partir de su notificación, la Administración
Tributaria iniciará de inmediato el juicio ejecutivo
correspondiente para hacer efectivo el crédito tributario a favor del fisco. El
pago de la cantidad o cantidades del establecido [sic] este artículo, no enerva la facultad para que la Administración
Tributaria determine sobre base cierta y exija el pago del
tributo, su actualización monetaria, sanciones e intereses que correspondan,
dentro del lapso de la prescripción.
PARÁGRAFO PRIMERO: En caso de haberse determinado sobre base
cierta el impuesto omitido por falta de declaración de la base imponible del
contribuyente en caso de objetar la totalidad de [sic] Resolución
con la cual se concluya el sumario, SIN APORTAR PRUEBAS para refutar el acta de
inspección y sus alegatos se fundamenten e objeciones a las disposiciones de
ordenanzas o asuntos de mero Derecho [sic], el contribuyente deberá tributar provisoriamente hasta tenerse la
decisión definitiva y firme en la vía contenciosa-administrativa o la sentencia
firme en la vía contenciosa, con el cincuenta por ciento (50%) del monto
asignado al último período que la [sic]
fue determinado por reparo fiscal.
PARÁGRAFO SEGUNDO: En los casos donde el contribuyente
presente pruebas en el sumario, que amerite el ajuste de los montos
determinables y luego en reconsideración aporte otros elementos para impugnar
dicho ajuste, deberá entonces tributar con fundamento [sic] el cincuenta por ciento (50%) del valor del monto asignado al último
período reparado, después de efectuado el ajuste sumarial.
CAPÍTULO III
DE LA PROHIBICIÓN DE
OTORGAMIENTO DE SOLVENCIA MUNICIPAL A LOS CONTRIBUYENTES QUE ADEUDEN REPAROS
FISCALES
ARTÍCULO 9: No tendrán derecho a obtener la solvencia
municipal, los contribuyentes que adeuden reparos fiscales y hayan interpuesto
recursos para suspender el pago de los mismos, aún cumpliendo con la
tributación que impone el presente Régimen de Contingencia.
CAPÍTULO IV
DE LA OBTENCIÓN,
RENOVACIÓN Y PRESERVACIÓN DE LA LICENCIA
PARA REALIZAR ACTIVIDADES LUCRATIVAS O PARA TRANSITAR Y
PERMANECER TEMPORALMENTE EN VEHÍCULOS EN EL MUNICIPIO
ARTÍCULO 10: La licencia para realizar actividades
lucrativas sujetas a tributación por concepto de patentes de industria y/o
Comercio, que haya sido otorgada antes de determinar un Reparo Fiscal, quedará
revocada de pleno derecho en caso de no someterse el contribuyente al régimen
de contingencia de la presente Ordenanza. La Licencia o Carta Patente
vehicular para circular y permanecer vehículos en el Municipio, quedará
revocada en los casos donde al contribuyente que se le determinen reparos
fiscales a su tributación por concepto de Patentes de Vehículos y Patentes de
Industria y Comercio e interpongan recursos contra el acto donde se le
determine n y no se sometan al régimen de Contingencia aquí previsto.
El
alcalde o el órgano en el que delegue deberá emitir Resolución para suspender
las actividades de los contribuyentes en el rubro de Patentes de Industria y
Comercio u ordenando la suspensión de la circulación del vehículo en el
territorio del Municipio, en los casos de desacato del contribuyente a la
presente Ordenanza.
ARTÍCULO 11: Por ser requisito indispensable para obtener
LICENCIAS MUNICIPALES para realizar actividades lucrativas por parte de los
comerciantes e industriales y para circular y permanecer [sic] vehículos en el territorio Municipal [sic], la presentación de la SOLVENCIA MUNICIPAL, que de conformidad en [sic] el artículo 9 de la presente ordenanza, no
puede ser obtenida por los contribuyentes que adeuden Reparos Fiscales, y a los
fines de asegurarle el ejercicio de su DERECHO AL TRABAJO, y de asegurarse el
Fisco del Municipio la captación de los tributos a las resultas del juicio o
por decisión definitiva y firme en la vía administrativa, el contribuyente
deberá consignar fianza bancaria o de empresa de seguros de [sic] satisfacción del alcalde o del Órgano en el
que delegue, por el monto INDEXADO anualmente del Reparo Fiscal que se le
determinó y cuyos efectos quedan suspendidos por interposición de recursos, sin
que la consignación de dicha caución o fianza sea óbice para interponer dichos
recursos y la misma sólo es exigible para obtener y renovar anualmente dichas
licencias.
PARÁGRAFO ÚNICO: La presentación de la caución o fianza
indexada para obtener o renovar las licencias, no surtirá efecto alguno, su [sic] el contribuyente no se somete al Régimen de Contingencia previsto en
la presente Ordenanza, especialmente en lo concerniente a la tributación provisoria.
CAPÍTULO V
DE LA INDEXACIÓN, DE
LOS CRÉDITOS FISCALES Y DE LA
TRIBUTACIÓN PROVISORIA
ARTÍCULO 12: Los créditos fiscales a favor del Municipio
serán indexables desde el mismo momento en que estos sean exigibles utilizando
como factor de actualización, los índices inflacionarios que publique el Banco
Central de Venezuela sobre los productos de primera necesidad en el área
metropolitana de la capital de la República y ellos serán ajustables mensualmente
en forma acumulativa a los fines de establecer el monto anualmente fiscal de
los impuestos y del monto de la caución que deba asignarse para obtener y
renovar las licencias.
ARTÍCULO 13: La Tributación provisoria prevista en el Régimen de
Contingencia de la presente Ordenanza, en caso de extenderse por más de un
período, deberá indexarse periódicamente o por años, según sea el caso, pero la
actualización se hará con la inflación acumulada al final del período.
CAPÍTULO VI
DISPOSICIONES
TRANSITORIAS
ARTÍCULO 14: Los reparos fiscales determinados a los contribuyentes
con anterioridad a la promulgación de la presente Ordenanza deberán ajustar su
régimen tributario transitorio de conformidad a las disposiciones incluidas en
esta Ordenanza, lo mismo que para obtener o renovar licencias, desde e mismo
momento en que entre en vigencia la misma.
CAPÍTULO VII
DISPOSICIONES
FINALES
ARTÍCULO 15: La aplicación del Régimen de Contingencia
previsto en el presente Ordenanza no implica renuncia o menoscabo de los
derechos fiscales del Municipio Rosario de Perijá, a los créditos fiscales que
el [sic] sean determinados a los contribuyentes por
reparos a su tributación y que interpongan recursos para suspender el pago de
los mismos mientras argumentan en contra de dichas determinaciones.
ARTÍCULO 16:
Los recursos fiscales provenientes de la
aplicación del Régimen de Contingencia previsto en la presente ordenanza, serán
tomados como anticipos a la tributación de que se trate y los mismos serán
descontados, al decidirse por los órganos competentes o jurisdiccionales la
controversia entre el Fisco y sus contribuyentes, debiendo el contribuyente
cancelar la porción adeudada, debidamente indexada e incluidos los intereses
por mora y las respectivas multas, mientras que en los caos en los que la
decisión favorezca al contribuyente la posible porción existente, si es que
existe, le serán reintegrados o reconocidos como pagos de impuestos a e el
futuro.
ARTÍCULO 17: La presente Ordenanza entrará en vigencia a su
inmediata publicación en la Gaceta
Municipal.
Dada,
firmada y sellada en el Salón donde realiza sus reuniones el Concejo del
Municipio Rosario de Perijá. En Villa del Rosario, a los veintiocho días del
mes de Agosto de 1996.- Años 186º de la Independencia y 137º
de la Federación.
|
El Presidente del Concejo
Br.
JORGE RINCÓN SIERRA
|
El Secretario
Br.
EDIOVE BALZAN»
|
(Mayúsculas y negrillas de la Ordenanza impugnada; subrayados de este fallo).
Consideraciones para decidir
I
De modo preliminar, debe esta
Sala referirse a la devolución del presente expediente, por parte de la Sala Político-Administrativa
de este Máximo Juzgado, al rehusar de la competencia para conocer del presente
asunto, que fuere declinada a su favor por esta Sala Constitucional siguiendo
la doctrina contenida en el fallo nº 2353/2001 (caso: Iván Darío Badell), según la
cual, a este órgano jurisdiccional sólo correspondería –entre otras
atribuciones– conocer las impugnaciones efectuadas en
contra de los actos normativos de los entes político-territoriales que fueren
dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución.
En lo que se refiere a las
ordenanzas municipales, la posición asumida por esta Sala en aquella
oportunidad, produjo una diferenciación entre los actos locales de tal
naturaleza, en atención a su inmediata vinculación con la Constitución
o, por el contrario, con la ley; rechazando entonces el conocimiento de
aquellos asuntos que versaran respecto de estas últimas.
Posteriormente, al realizar un
nuevo examen del tema, la Sala
cambió su parecer –y éste ha permanecido incólume desde entonces– de modo que
mediante sentencia nº 928/2002 (caso: Javier Elechiguerra Naranjo),
en relación con su competencia para conocer de las demandas de nulidad
intentadas en contra de las Ordenanzas, como actos legislativos de alcance
local, dispuso lo siguiente:
«Observa la Sala que, en realidad, el
citado numeral 2 del artículo 336 prevé tres supuestos de actos cuya nulidad
puede declarar este órgano jurisdiccional: Constituciones y leyes estadales;
Ordenanzas; y cualquier otro acto emanado de los órganos deliberantes de
Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental.
La coma, como signo de puntuación, lo que hace es separar el primer supuesto
(Constituciones y Leyes estadales) del segundo (Ordenanzas), quedando en último
lugar el caso de los actos distintos a los anteriores, pero que también emanan
de cuerpos deliberantes estadales o municipales y también sean ejecución
directa e inmediata de la Constitución. Así, la precisión acerca de la
necesidad de ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental sólo se
realiza respecto de estos últimos actos, puesto que se presupone respecto del
resto.
Esta conclusión es más acorde con el propio texto
constitucional, pues la existencia de la coma separando “las Constituciones y
leyes estadales” de “las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos
deliberantes estadales y municipales dictados en ejecución directa e inmediata
de la Constitución”,
no puede hacer que las ordenanzas queden excluidas en ciertos casos de la
competencia de esta Sala, mientras que toda Constitución y ley estadal sí
quedaría bajo su control, sin necesidad de precisar si dichas disposiciones
estadales ejecutan de manera directa e inmediata la Constitución. Esa
interpretación crea una desigualdad entre actos estadales y municipales no
querida por la
Constitución, puesto que, como es bien sabido, nuestro
régimen político se basa en la distribución del Poder Público en tres niveles
territoriales claramente diferenciados, con poderes propios, y que cuentan
todos con reconocimiento constitucional y hace que ella sea la encargada de
decidir las acciones intentadas contra los actos de mayor rango.
En efecto, un análisis de la naturaleza de las Ordenanzas
permite concluir que su rango es siempre equivalente al de la ley, pues el
poder del Municipio para dictarlas deriva directamente de la Constitución,
al igual que ocurre con el poder de los Estados para dictar sus Constituciones
o para legislar en las materias de su competencia. De esta manera, de la Constitución
se derivan los poderes normativos estadales y municipales, por lo que los actos
que se dicten con base en ellos deben entenderse como ejecución directa e
inmediata del Texto Fundamental, así existan leyes nacionales (o estadales, en
el caso de los municipios), a las que deban someterse.
Esto último es relevante, pues en ello se encuentra el origen
de la difícil precisión del rango de las Ordenanzas. La confusión parte de la
exigencia constitucional de que las normas relativas a los municipios se
atengan a las disposiciones contenidas en la ley nacional dictada sobre la
materia (que es, en la actualidad, la Ley Orgánica de Régimen Municipal). Sin embargo,
observa esta Sala que aunque la facultad legislativa de los Municipios está
limitada por la legislación que se dicte en la materia, su ejercicio es siempre
ejecución directa de competencias que han sido atribuidas por la propia
Constitución de la
República, por lo que el rango de las Ordenanzas es siempre
necesariamente legal, y así lo declara de forma expresa.
En fin, observa la
Sala que lo que ha pretendido el artículo 336, en su numeral
2, es atribuirle el conocimiento de las demandas contra las Constituciones y
Leyes estadales y contra las Ordenanzas, pero también contra todo acto emanado
de los órganos deliberantes estadales y municipales dictados en ejecución
directa e inmediata de la Constitución, para ser consecuente, así, con la
conceptuación que ha efectuado de la jurisdicción constitucional».
De cara a la doctrina
expuesta, y atendiendo a lo dispuesto en el artículo 5.7 de la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia debe la Sala
entonces aceptar su competencia para conocer de la demanda de nulidad
interpuesta en esta causa y, por tanto, convenir la remisión del expediente
respectivo efectuada por la Sala
Político-Administrativa de este Máximo Tribunal. Así se
declara.
II
Verificada su competencia,
corresponde ahora fallar sobre el fondo de la presente demanda de nulidad, a
cuyo efecto se observa que los alegatos formulados en el libelo están dirigidos
a denunciar la supuesta inconstitucionalidad de la totalidad de la Ordenanza impugnada, tal
y como se desprende expresamente del petitum planteado, dirigido a provocar su
íntegra anulación. Tal proceder, aunque no resulta usual en el contencioso
constitucional, deriva de la íntima conexión existente entre las normas
contenidas en el cuestionado acto normativo municipal, exclusivamente ordenado
a estatuir lo que él mismo denomina «Régimen
de Contingencia al cual deberán someterse los Contribuyentes que se le determinen
Impuestos Complementarios por Reparos Fiscales».
El objeto de esta normativa, es establecer un régimen especial de
tributación para aquellos contribuyentes que «gocen de la prerrogativa de la suspensión de los efectos del acto
impugnado, prevista en los artículos 173 y 189 del Código Orgánico Tributario,
a los fines de no suspender la totalidad de la tributación futura que le
corresponda [al Municipio] por
cualesquier rubro impositivo Municipal» (vid. ut supra, subrayados
de esta Sala en los artículos 1, 2, 5, 7, 8, Parágrafos Primero y Segundo; 9,
11, Parágrafo Único; y 15 de la
Ordenanza impugnada)
Es decir, dicho acto tiene por objeto regular la
situación de los contribuyentes que hubieren impugnado –al amparo del Código
Orgánico Tributario de 1994– los actos determinativos de tributos locales en el
Municipio Rosario de Perijá del Estado Zulia. Bajo el esquema que contiene tal
Ordenanza, imperativamente, tales contribuyentes deben someterse al aludido «Régimen de Contingencia», que actúa
básicamente en dos momentos.
El primero de ellos, se encuentra recogido en el
Capítulo II de la ordenanza en cuestión bajo la denominación de «Tributación Provisoria». En tal sentido,
los artículos 7 y 8 establecen los mecanismos de determinación del «Tributo Provisorio» a exaccionar y los
dos parágrafos de este último artículo, establecen la obligación de enterar al
Municipio el cincuenta por ciento (50%) del mismo, una vez que hayan sido
objetadas tales determinaciones en sede gubernativa o jurisdiccional.
El segundo momento de acción en el que opera la Ordenanza impugnada,
viene dado con ocasión del régimen sancionatorio recogido en sus capítulos III
y IV.
En el Capítulo III, compuesto exclusivamente por el artículo 9 de la
delatada normativa local, se dispone que no tendrán derecho a la expedición de
constancias de solvencia municipal, «los contribuyentes
que adeuden reparos fiscales y hayan interpuesto recursos para suspender el
pago de los mismos, aún cumpliendo con la tributación que impone el presente
Régimen de Contingencia». En pocas palabras, la norma en cuestión castiga
incluso a quienes se acojan al régimen descrito, lo que viene a subrayar que la
conducta reprochada por el legislador local no es la insatisfacción de las
otras normas de la Ordenanza,
sino el ejercicio de las impugnaciones correspondientes.
En el Capítulo
IV, la Ordenanza
municipal cuya nulidad se demanda prescribe que la falta de sometimiento del
contribuyente al «Régimen de Contingencia»
que se ha ido analizando provocará –ipso iure y sin fórmula de juicio-
la revocación de la «licencia para
realizar actividades lucrativas sujetas a tributación por concepto de patentes
de industria y/o Comercio», así como «la
Licencia o Carta
Patente vehicular para circular y permanecer [sic] vehículos en el Municipio» (vid. artículo 9).
El artículo 10, en cambio, regula la situación de
los contribuyentes que –acogiéndose a las previsiones de dicha ordenanza–
pretendan renovar las licencias correspondientes. Para ello –en pretendido
resguardo de su «Derecho al Trabajo»–
establece la obligación de éstos de afianzar, a satisfacción del Ejecutivo
Local, «el monto indexado anualmente del
Reparo Fiscal que se le determinó y cuyos efectos quedan suspendidos por
interposición de recursos». Por su parte, el Parágrafo Único de dicho
artículo, dispone que la fianza requerida sólo surtirá efectos si el
contribuyente se somete al aludido «régimen
de contingencia»; lo que quiere indicar que quienes así no procedieren,
simplemente no podrán seguir ejerciendo actividades económicas o transitar en
vehículos en el territorio municipal, dependiendo del rubro impositivo
presuntamente adeudado.
Continuando con la lectura de la Ordenanza bajo examen,
el Capítulo V (artículos 12 y 13)
está únicamente dirigido a establecer las condiciones bajo las cuales será
calculada la corrección monetaria de los créditos fiscales del Municipio
Rosario de Perijá, derivados de la aplicación de la «tributación provisoria» recogida en tal cuerpo normativo.
El Capítulo VI,
cuyo único artículo es el 14, se refiere a la eficacia temporal de la Ordenanza en cuestión,
dictaminando que los contribuyentes a los que se les hubieren efectuado reparos
fiscales con anterioridad a su entrada en vigor, deberán de igual modo
ajustarse a sus previsiones.
Ya en las Disposiciones
Finales contenidas en el Capítulo VII,
la normativa impugnada pretende aclarar que «la aplicación del Régimen de Contingencia previsto en la presente
Ordenanza no implica renuncia o menoscabo de los derechos fiscales del
Municipio Rosario de Perijá» (artículo 15).
El siguiente artículo, prevé que los pagos
efectuados por los contribuyentes en atención a dicha Ordenanza serán tomados
como «anticipos» de los tributos
adeudados una vez que quede firme la sentencia correspondiente a favor de la Administración
Tributaria Municipal o, si ésta resultare perdidosa, acuerda
que «la posible porción existente, si es
que existe, le será reintegrada o reconocida como pagos de impuestos en el
futuro».
Finalmente, el artículo 17 ordena la inmediata
vigencia de la Ordenanza
en cuestión, una vez cumplida su publicación en el órgano de divulgación
oficial del ente local.
III
Una vez efectuado el examen panorámico del texto
normativo municipal impugnado, se advierte con meridiana claridad que el objeto
de tal instrumento impedir que la suspensión automática de efectos de los actos
impugnados, que operaba según lo dispuesto en los artículos 173 (en lo que
refiere al recurso jerárquico) y 189 (en lo que atañe al recurso contencioso
tributario) del Código Orgánico Tributario entonces vigente, mermara
ostensiblemente los «derechos fiscales»
del Municipio Rosario de Perijá.
Sin necesidad de mayor profundidad, se advierte
claramente que el mal llamado «tributo
provisorio» actúa como fachada de la exigencia de pago de una porción del
impuesto correspondiente a cualquier ramo municipal determinado previamente por
la
Administración Tributaria y que fuese objeto de impugnaciones
por parte del contribuyente. Ello es así, desde que la misma Ordenanza en
cuestión, en su artículo 7, parte in fine, declara que «[e]n la oportunidad en que se produzca sentencia definitiva y firme, se
efectuará la compensación correspondiente» y, asimismo, el artículo 16 eiusdem
señala que «los Recursos Fiscales
provenientes del Régimen de Contingencia previsto en la presente Ordenanza,
serán tomados como anticipos a la tributación de que se trate y los mismos
serán descontados, al decidirse por los órganos competentes o jurisdiccionales
la controversia entre el Fisco y sus contribuyentes».
Indudablemente, en apego
al rigor técnico que el caso amerita, la alusión contenida en las referidas
normas a las figuras de la compensación
–en cuanto mecanismo de extinción de la obligación tributaria– o del anticipo –en cuanto técnica
recaudatoria– resultan equívocas; pero dejan entrever el reconocimiento por
parte del legislador local acerca de la real naturaleza del «tributo provisorio», como una simple
porción de los impuestos, tasas o contribuciones específicamente adeudados, no
obstante que medie una cautela que opere ex lege, suspendiendo la
eficacia del acto determinativo del tributo, a tenor de lo previsto en los
artículos 183 y 189 del Código Orgánico Tributario
vigente en el tiempo en el que fue dictada la Ordenanza delatada (G.O.
nº 4.727
Extraordinario, de 27.05.94), según los cuales:
«Artículo 173.- La interposición del Recurso [Jerárquico] suspende la ejecución del acto recurrido.
Cuando en el Recurso sólo se impugne parcialmente el acto, será exigible el
pago de la porción no objetada, en el término de Ley.
Queda a salvo la utilización de las medidas cautelares previstas en este
Código.
[…]
Artículo 189.- La interposición del Recurso [Contencioso
Tributario] suspende la ejecución del
acto recurrido. Queda a salvo la utilización de las medidas cautelares
previstas en este Código, las cuales podrán decretarse por todo el tiempo que
dure el proceso, sin perjuicio de que sean sustituidas conforme al aparte único
del artículo 214» (Corchetes de esta Sala).
No hace falta un examen detallado del asunto, pues
la letra de la Ordenanza
impugnada abiertamente reconoce cuál es su objetivo: «no privar al Fisco Municipal de la totalidad de los tributos, hasta no
tenerse la sentencia firme en la vía contenciosa». Queda así en evidencia
el deliberado propósito del Legislador local de soslayar el contenido de las
cautelas otorgadas ope lege por el Legislador Nacional y, por tanto, un
claro desprecio a sus disposiciones.
Por lo demás, merece censurarse la sola apreciación
por parte de la cuestionada ordenanza de la suspensión de efectos acordada por
las recién transcritas normas como una «prerrogativa»
a favor del contribuyente; pues el favorecimiento del administrado o
contribuyente por una medida cautelar, ya sea que opere ex lege o bien
que sea decretada por un juez, en modo alguno constituye un privilegio o
ventaja de éste en relación con la Administración, sino –por el contrario– un
reconocimiento de su disimilitud y debilidad frente aquélla, la cual sí está
dotada de potestades exorbitantes, ajenas a cualquier particular, quien sólo
cuenta con la expectativa de ejercer los recursos o acciones a que haya lugar
–ante la propia Administración Tributaria o ante los órganos jurisdiccionales–
a fin de enervar aquellas actuaciones que considere lesivas, en la medida en
que carece de capacidad para rebelarse en su contra, dada la presunción de
legalidad y el carácter ejecutivo y ejecutorio de esta clase de actos.
Ello es otra muestra más
que patente de la abyecta voracidad fiscal del mencionado ente
político-territorial, pues aún a costa de los derechos fundamentales a la
defensa y al debido proceso de los contribuyentes, pretende asegurarse por
cualquier medio recursos financieros; en este caso, penalizando el ejercicio de
los recursos o acciones correspondientes y limitando o impidiendo
ilegítimamente la libertad económica de los contribuyentes; lo cual, desde toda
perspectiva, es censurable constitucionalmente.
Ya esta Sala ha
establecido en innúmeras decisiones, que la justicia cautelar es un contenido
esencial del derecho a la tutela judicial efectiva y, como tal, constituye un
deber ineludible del Estado procurarla (véanse, entre otras,
sentencias nos 1832/2004, caso: Bernardo Weininger; 269/2005, caso: Defensoría del Pueblo; 4335/2005, caso: Wilmer Peña Rosales y 960/2006, caso: ICAP II.). Ello conduce al planteamiento de que tal
obligación de protección anticipada, no sólo reposa en la Ley o en el Juez, según sea el
caso, sino –con mayor razón– en los órganos del Poder Público a los que está
dirigida, de quienes demanda su máximo respeto, en estricto apego a las
funciones propias de cada Poder, en
cada uno de los niveles político-territoriales.
No entiende la Sala por qué la Ordenanza en cuestión se
dedicó a regular lo concerniente al recurso jerárquico, pues conforme lo
previsto en el último aparte del artículo 1 del mencionado Código, su
aplicación resultaba supletoria para los Estados y Municipios, razón por la
cual la entidad local no se encontraba vinculada a la legislación nacional en
materia de procedimientos administrativos con contenido tributario, sino en la
medida en que careciera de un ordenamiento propio en la materia.
Pero en el caso de la suspensión de efectos derivada
de la interposición del recurso (rectius:
acción) contencioso tributario, es claro que la Ordenanza aludida se
rebeló ilegítimamente en contra de las previsiones del Poder Nacional. En
efecto, esta Sala tiene claro que la materia relativa al ordenamiento adjetivo,
que estatuye los mecanismos de acceso a la jurisdicción, se ampara en el marco de
la reserva legal y, en tal sentido, compete exclusivamente al Poder Nacional
reglamentar la misma, tal y como disponía el artículo 136.24 de la Constitución
de 1961 y, actualmente, el artículo 156.32 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela.
No se trata, advierte la Sala, de que la Ordenanza en cuestión
estuviera viciada de ilegalidad al contravenir al Código Orgánico Tributario;
sino que el Legislador Municipal abusó del poder regulatorio que se le había
conferido tocando una materia que le estaba expresamente vedado normar,
usurpando con ello las atribuciones propias del Poder Público Nacional.
Desde otra perspectiva, debe señalarse que el acto
normativo impugnado hace escuetos esfuerzos por señalar que sus disposiciones
no constituyen óbice para que los contribuyentes ejerzan las impugnaciones que
estimasen procedentes, pero la realidad dictamina que tales afirmaciones no
pasan de ser meras declaraciones de principios, desprovistas de contenido
material.
En efecto, las condiciones que plantea la normativa
impugnada –desde diversos ángulos- actúan como reprochables mecanismos de
coacción para inhibir a los particulares a ejercitar sus derechos a impugnar
los actos emanados de la Administración Tributaria local. Ya se vio que,
en un primer momento, la
Ordenanza impugnada obliga directamente a los contribuyentes
que se ampararan en la suspensión de efectos del acto recurrido a pagar –al
menos- la mitad del tributo determinado e impugnado para continuar
desarrollando su actividad económica, bajo pena de aplicar las sanciones ya
descritas. Así las cosas, por la vía de los hechos, el acto normativo local sub
iudice instaura la proscrita exigencia de solve et repete, condicionando
el acceso a la jurisdicción a la satisfacción de una carga pecuniaria (pago
parcial o constitución de garantía), limitando ostensiblemente el contenido de
tal derecho fundamental y, por v´ñia de consecuencia, el libre desarrollo de la
actividad económica de los contribuyentes.
En relación con este tema, mediante sentencia nº
321/2002 (caso: Papeles Nacionales Flamingo)
esta Sala dejó asentado que:
«En cuanto a
la exigencia de pago de la obligación tributaria previo al ejercicio del
recurso, debe observarse que tanto el artículo 68 de la abrogada Constitución,
como el 49.1 de la vigente, facultan a la ley para que regule el derecho a la
defensa, regulación que se ve atendida por el ordenamiento adjetivo. Ello en
modo alguno quiere significar que sea disponible para el legislador el
contenido del mencionado derecho, pues éste se halla claramente delimitado en
las mencionadas disposiciones; sino que, por el contrario, implica un mandato
al órgano legislativo de asegurar la consagración de mecanismos que aseguren el
ejercicio del derecho de defensa de los justiciables,
no sólo en sede jurisdiccional, incluso en la gubernativa, en los términos
previstos por la Carta
Magna. De esta forma, las limitaciones al derecho de defensa
en cuanto derecho fundamental derivan por sí mismas del texto constitucional, y
si el Legislador amplía el espectro de tales limitaciones, las mismas devienen
en ilegítimas; esto es, la sola previsión legal de restricciones al ejercicio
del derecho de defensa no justifica las mismas, sino en la medida que obedezcan
al aludido mandato constitucional.
En este sentido, se observa que la referida ordenanza (artículo 65)
exigía que para admitir el recurso jerárquico en contra de un acto emanado de
la administración tributaria local, el contribuyente debía pagar el impuesto o
multa determinado por ella, o bien constituir garantías suficientes para
asegurar el pago, en el caso de que el recurso no prosperare. Ello así,
conforme la norma aludida, fundada en un criterio de capacidad económica, se
restringen las posibilidades de impugnación en sede administrativa, permitiendo
el ejercicio de los recursos (únicamente) a aquellas personas que tengan
disponibilidad para ese pago, pero mermando tal capacidad de impugnación a
quienes -por cualquier motivo- no se encuentren en igual situación y, en
consecuencia, el derecho a la defensa del contribuyente que se encuentre bajo
este último supuesto».
Ello
hace patente, además, que la
Ordenanza impugnada vulnera el derecho de la defensa y de
acceso a la jurisdicción de los contribuyentes, previstos en el artículo 68 de
la abrogada Constitución de 1961 y recogidos en
los artículos 26 y 49.1 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela. Así se declara.
En
otro orden de ideas, debe también rechazarse la directa vulneración a la
garantía de irretroactividad de las leyes en que incurrió la Ordenanza estudiada,
pues conforme su artículo «los reparos fiscales
determinados a los contribuyentes con anterioridad a la promulgación de la
presente Ordenanza deberán ajustar su régimen tributario transitorio de
conformidad a las disposiciones incluidas en esta Ordenanza, lo mismo que para
obtener o renovar licencias, desde el mismo momento en que entre en vigencia la
misma».
Por
último, la Sala
estima necesario acotar que las consideraciones que han sido vertidas en este
fallo, no pierden contenido por la circunstancia de que el vigente Código
Orgánico Tributario no haya previsto la suspensión automática de los efectos
del acto (salvo que la impugnación tenga curso en sede gubernativa, ex
artículo 247), pues el «régimen de
tributación provisoria» que ha sido delatado en este juicio –cuyos cargos
han sido estimados por esta juzgadora- tiene lugar por la sola impugnación
(ante la
Administración Tributaria o los órganos jurisdiccionales
competentes) de los actos determinativos de tributos cuestionados y su
aplicación excede la esfera del desacato a la tutela cautelar –como antes se
vió- y tiene graves implicancias en el desarrollo de actividades económicas
lícitas por parte de los contribuyentes en el Municipio Rosario de Perijá del
Estado Zulia.
Atendiendo
las consideraciones ya plasmadas, esta Sala estima con lugar la presente
demanda y, en consecuencia, anula en su totalidad la Ordenanza sobre el
Régimen de Contingencia al cual deberán someterse los contribuyentes que se le
determinen Impuestos Complementarios por Reparos Fiscales, sancionada por el
Concejo Municipal del Municipio Rosario de Perijá del Estado Zulia, publicada
en la Gaceta Oficial
de dicho ente político-territorial nº 113 de 03 de septiembre de 1996.
Atendiendo la grave entidad de los cargos de inconstitucionalidad verificados,
esta Sala Constitucional acuerda que la presente declaratoria de nulidad surta
efectos hacia el pasado. En virtud de este pronunciamiento, quedan a salvo los
reclamos a la responsabilidad del Municipio, en cuanto ente legislativo, por
los daños ocasionados a los contribuyentes en virtud de la ordenanza declarada
inconstitucional. Así, finalmente, se decide.
Decisión
Por los razonamientos
anteriormente expuestos, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala
Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley:
1.- Declara con lugar la demanda de nulidad
interpuesta por los apoderados judiciales de Compañía
Occidental De Hidrocarburos Inc., (ahora Arco Producción de Venezuela, Ltd.)
y, en consecuencia, anula la Ordenanza sobre
el Régimen de Contingencia al cual deberán someterse los contribuyentes que se
le determinen Impuestos Complementarios por Reparos Fiscales, sancionada por el
Concejo Municipal del Municipio Rosario de Perijá del Estado Zulia, publicada
en la Gaceta Oficial
de dicho ente político-territorial nº 113 de 03 de septiembre de 1996.
2.- Se fijan los efectos de esta sentencia
con carácter ex tunc, es decir, desde la entrada en vigor del acto anulado.
3.- De conformidad con lo previsto en el
artículo 5.7 de la
Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena
publicar el contenido íntegro de la presente decisión en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela y en la Gaceta Oficial
del Municipio Rosario de Perijá del Estado Zulia, en cuyos sumarios se indicará
con precisión lo siguiente:
«Sentencia del
Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, que anula totalmente la Ordenanza sobre el Régimen de
Contingencia al cual deberán someterse los contribuyentes que se le determinen
Impuestos Complementarios por Reparos Fiscales, sancionada por el Concejo
Municipal del Municipio Rosario de Perijá del Estado Zulia, publicada en la Gaceta Oficial de dicho ente
político-territorial nº 113 de 03 de septiembre de 1996».
Publíquese
y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada, en el
Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas, a los 28 días del mes de Noviembre de dos mil seis
(2006). Años: 196 ° de la
Independencia y 147° de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
Luisa Estella Morales Lamuño
El
Vicepresidente-Ponente,
Jesús Eduardo
Cabrera Romero
Los Magistrados,
Pedro Rafael Rondón Haaz
Francisco
Carrasquero López
Marcos Tulio Dugarte Padrón
Carmen Zuleta de
Merchán
Arcadio Delgado Rosales
El Secretario,
José Leonardo
Requena Cabello
N° 05-2159
JECR/
En virtud de la atribución conferida
en el artículo 53 del Reglamento de Reuniones de este Alto Tribunal, quien
suscribe, el Magistrado doctor Francisco Antonio Carrasquero López,
consigna su opinión concurrente al contenido decisorio del presente fallo, en
los siguientes términos:
El fallo concurrido declaró la
nulidad de la Ordenanza
impugnada, porque correctamente se
razonó, que la misma presenta entre otros vicios, el de usurpación de
funciones. Al respecto se observa, que aun
cuando al segundo párrafo del folio 21 se deja expresa constancia que el
análisis desarrollado no implica que la Ordenanza esté viciada de ilegalidad, la
motivación expuesta realmente desarrolla lo contrario.
En efecto, tal como se desprende del
último párrafo del folio 18, la
Sala precisó, que la Ordenanza estableció una serie de disposiciones
en materia de recaudación de porciones de impuestos, tasas y contribuciones
"...no obstante que medie una
cautela que opere ex lege, suspendiendo la eficacia del acto
determinativo del tributo, a tenor de lo previsto en los artículos 183 y 189
del Código Orgánico Tributario vigente en el tiempo en que fue dictada la Ordenanza delatada...".
En el mismo sentido, al segundo
párrafo del folio 19 estableció, que "Queda
así en evidencia el deliberado propósito del Legislador local de soslayar el
contenido de las cautelas otorgadas ope lege por el Legislador Nacional
y, por tanto, un claro desprecio a sus disposiciones".
Igualmente, el tercer párrafo de la página 20
señala, que "No entiende la Sala por qué la Ordenanza en cuestión se
dedicó a regular lo concerniente al recurso jerárquico, pues conforme lo
previsto en el último aparte del artículo 1 del mencionado Código, su
aplicación resultaba supletoria para los Estado y Municipios...".
De los estratos transcritos se
evidencia, que contrariamente a lo descrito en el referido segundo párrafo del folio 21, la Sala basó la argumentación
relativa al vicio de usurpación de funciones en la colisión de la Ordenanza impugnada y el
entonces vigente Código Orgánico Tributario, por lo que se hace necesario
precisar, que de acuerdo al criterio expuesto en la decisión N° 1307, del 28 de
junio de 2006, (caso: Narciso Cenovio
Franco), el control concentrado de la Constitución,
constituye un mecanismo que permite mantener la coherencia del ordenamiento
jurídico con los valores superiores que recoge la Constitución,
lo cual supone, que el juicio de constitucionalidad, comprende analizar la
eventual colisión de una determinada actuación con la supremacía constitucional.
De
esta forma, tal como reiteró esta Sala en sentencia del 8 de noviembre de 2005,
caso Alcaldía del Municipio Rafael Rangel del Estado Trujillo, “no es
posible una acción de ilegalidad contra un acto de rango igualmente legal, como
son las Ordenanzas, por cuanto el problema de la ilegalidad es un problema de
fundamentación normativa, la cual se da en el segundo tramo de la construcción
escalonada del ordenamiento jurídico (cfr. Hans Kelsen, Teoría Pura del
Derecho, México, Porrúa, 1998, trad. de Roberto J. Vernengo, p. 232), es
decir, en el momento de la ejecución directa e inmediata de la Constitución
como norma superior, por lo cual únicamente en el siguiente tramo de dicha
construcción, en el de la ejecución directa e inmediata de la ley, es que resulta
posible plantear la ilegalidad de un acto, pues éste no ocupa la misma posición
en el sistema de fuentes que la norma empleada para enjuiciar su conformidad
con el ordenamiento.”
Conforme a lo expuesto, el argumento
de usurpación de funciones no debió centrar su análisis en la eventual
discrepancia entre la
Ordenanza impugnada y el Código Orgánico Tributario, sino en
la colisión de la ley municipal y el propio texto fundamental, concretamente
con la disposición contenidas en el artículo 138 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, pues dicho vicio de orden
constitucional, se verificó por la invasión en la que incurrió el Municipio
Rosario de Perijá Estado Zulia, sobre la esfera de competencias que el propio
Texto Fundamental le otorga al Poder Nacional.
Queda así expresado el criterio del
Magistrado concurrente.
En
Caracas, fecha ut
supra.
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
El
Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Concurrente
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS
DELGADO ROSALES
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
FACL/
